La virulencia de la crisis financiera, económica y de deuda soberana no solo pone en cuestión la viabilidad del euro, sino también la capacidad de la UE para dar con la fórmula política que permita encauzar la situación y frenar una deriva de consecuencias desastrosas para todos, incluida Alemania. Si a las imperfecciones de origen de nuestra unión monetaria le sumamos los desequilibrios económicos en la zona euro, podemos entender las dificultades para poder afrontar de forma conjunta cualquier cambio que permita devolver a los mercados la confianza en la fortaleza de nuestra zona monetaria.
En los últimos días unas filtraciones han resucitado la opción de la Europa a varias velocidades —¿dentro?— de la eurozona. Por supuesto, nadie se atreve a hacer suya esta idea, ni a presentar propuesta concreta alguna. Se trata de globos sonda acompañados de posteriores desmentidos que permiten, a quien los provoca, evaluar las reacciones que una cooperación reforzada ocasionaría en las instituciones europeas y en las cancillerías de aquellos Estados que se imaginan fuera del grupo de los elegidos.
Resulta oportuno aclarar en qué piensan realmente aquellos que imaginan una zona euro rediseñada a partir de instrumentos de integración diferenciada. También parece imprescindible considerar las previsiones jurídicas establecidas en los tratados de la UE para ser conscientes de las exigencias impuestas con relación a la cooperación reforzada. Solo cuando se aclare el alcance político del instrumento en cuestión y se conozca sus limitaciones jurídicas se podrá concluir si se trata de una herramienta adecuada para superar los problemas de la zona euro o si, por el contrario, es preferible rechazar estas fórmulas de integración diferenciada y apostar por una reforma de los tratados.
Hay que tener presente que el debate político sobre las dificultades que entraña la integración unitaria como método válido para avanzar en una Unión Europea, no es nuevo aunque se agudiza en una Europa de 27 Estados diferentes entre sí y enfrentados a una situación excepcional.
En la década de los setenta, ya se alzaron voces que constataban la necesidad de introducir criterios de diferenciación temporal, material o espacial en el proceso de construcción europea, para hacerlo compatible con la voluntad y la capacidad de actuación de los distintos Estados. Así, aunque se atribuye al Informe Tindemans la primera referencia a la Europa a varias velocidades, fue Willy Brandt, ante el congreso del Movimiento Europeo celebrado en París en 1974, quien lo planteó por primera vez. Desde entonces, la búsqueda de fórmulas flexibles de integración bajo una siempre evocadora nomenclatura (Europa “a varias velocidades”; Europa como “núcleo duro”; Europa “a geometría variable”; Europa de “círculos concéntricos”; Europa “a la carta”…) ha sido puesta en práctica dentro y fuera de los tratados.
Gracias a la flexibilidad en el ritmo de asunción de compromisos ha sido posible poner en marcha la Unión Económica y Monetaria, o aprobar una política social para la Unión sin Reino Unido. También se logró avanzar en el diseño del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia a cambio de reconocer una serie de excepciones para Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Más recientemente, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión ha entrado en vigor solo después de incluir las cláusulas de opting out de las que disfrutan Reino Unido y Polonia y, en el futuro, probablemente la República Checa. Y no se puede olvidar que, bajo un esquema de flexibilidad, construido inicialmente al margen de los tratados comunitarios, se hizo realidad la libre circulación de personas en el acuerdo intergubernamental de Schengen.
En suma, resulta evidente que la construcción de Europa ha requerido de una constante combinación entre el método de integración unitaria y aquellas expresiones de integración diferenciada que, vinculando solo a un grupo de Estados, han facilitado a la Unión seguir avanzando en las políticas europeas. Hay que tener presentes estos antecedentes y valorar muy positivamente lo que han supuesto para el proceso de integración. Sería, sin embargo, una ingenuidad no alertar acerca de los riesgos políticos y de los problemas jurídicos que implicaría considerar que la cooperación reforzada pueda ser el instrumento para abordar las reformas que necesita nuestra arquitectura monetaria europea.
No se trata, como afirmó ante el Parlamento Europeo Herman van Rompuy, de desdramatizar el debate sobre la cooperación reforzada, sino de exigir a quienes tienen responsabilidades en las instituciones europeas una respuesta firme de rechazo a dichas herramientas dentro de la zona euro. Los 17 Estados de la zona euro son, en sí mismos, una vanguardia de Estados que debe operar a 17, superar sus dificultades a 17 y perfeccionarse en su diseño también a 17. Cualquier otra opción es una regresión difícil de aceptar desde un planteamiento estrictamente político, además de contar con serios obstáculos de orden jurídico que no conviene despreciar. Conviene recordar que fue el Tratado de Ámsterdam el que reguló por primera vez la cooperación reforzada como un instrumento a utilizar por un grupo de Estados que deseen avanzar en la consecución de una mayor integración europea, dentro de las instituciones y de conformidad con los procedimientos establecidos al efecto por la Unión.
El Tratado señala que las cooperaciones reforzadas no pueden iniciarse en el ámbito de las competencias exclusivas de la Unión —y la monetaria lo es—, ni deben afectar negativamente al mercado interior —como ocurriría en el caso de diseñar una política fiscal y presupuestaria para una parte de los Estados de la zona euro—, ni a la cohesión económica y social. Las cooperaciones reforzadas solo pueden plantearse en el ámbito de las competencias que la Unión comparte con los Estados miembros y, en todo caso, han de perseguir un refuerzo del proceso de integración.
Así las cosas, parece jurídicamente claro que la cooperación reforzada no es el instrumento válido para ser utilizado por algunos Estados miembros de la zona euro y crear una especie de euro plus. De hecho, lejos de servir para reforzar el proceso de integración monetaria, supondrían un mecanismo para deshacerse del lastre que suponen aquellos Estados que hoy atraviesan dificultades económicas. Para reforzar la zona euro y la gobernanza económica de la Unión, los Estados y las instituciones europeas deben olvidarse de las cooperaciones reforzadas porque no aportan una solución factible ni eficaz. La solución política y jurídicamente más adecuada pasa por una reforma de los tratados. No sería necesaria la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental, sino que el Consejo Europeo, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, a la Comisión y, probablemente, también al BCE, podría adoptar una decisión que modificase la totalidad o parte de las disposiciones que regulan en el Tratado la política económica y monetaria de la Unión. La entrada en vigor de tal reforma se materializaría una vez haya sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. A nadie se le oculta el derecho de veto del que dispondrían todos los Estados, también aquellos que no forman parte de la zona euro. No se puede obviar que esta solución plantea riesgos y requiere de unos plazos que podrían no acomodarse a la urgencia de la situación.
Cabe otra solución alternativa más rápida pero menos comunitaria: la firma de un tratado intergubernamental —como lo fue inicialmente Schengen— para los 17 Estados de la zona euro. Más tarde podría incorporarse a los tratados, por el mismo procedimiento que lo hizo Schengen.
En definitiva, si como parece deducirse del discurso de Van Rompuy en el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo ha tomado la decisión de avanzar en el diseño de una gobernanza europea, debe hacerlo impulsando una rápida reforma de los tratados, prescindiendo de cualquier fórmula de Europa a varias velocidades dentro de la zona euro. Las cooperaciones reforzadas están llamadas a jugar un relevante papel, pero no es la zona euro su teatro natural de operaciones. Aceptar lo contrario sería equivocar por completo la estrategia política y estar dispuesto a vulnerar las reglas del juego que nos hemos dado.
